中国如何跳出自我击败的治理模式

五湖散人

[郑永年]　(2008-09-24) 　山西襄汾的山泥倾泻事件与河北的三鹿奶粉事件，很快把人们从奥运会的欢乐中叫醒过来。尽管这些年来，类似的事情频繁发生，但很多人还是不能明白为什么一个能够成功举办像奥运会那样重大国际事情的大国，不能整治这样那样的恶性事件并有效控制它们的发生呢。

　　奥运会尽管是个体育盛事，但这个体育事情的组织则是涉及到国家的方方面面，不仅涉及到党政机构、各级政府和官僚机构，而且也涉及到整个社会。奥运会的成功不仅检验了中国的组织者尤其是最高领导层对现存组织的整合能力，更是检验了其动员社会力量的能力。很难想象，如果没有社会力量的动员，奥运会会办得如此出色。

　　但是非常荒唐的是，正是这样一个能够集中各种力量干大事情的政治体制，就是整治不了山西频繁发生的人为灾难，预防不了也同样频繁发生的诸如三鹿毒奶粉那样的食品安全问题。

　　尽管每次事件发生后，民众的怨恨总会洒向政府官员，也总会有不同层级的官员需要承担责任，但官员的频繁更换并没有使得情况有任何好转，更不说是解决问题了。相反地在一些情况下，问题会变得越来越严重。

　　这就要求人们从更深层次来看问题。这里需要讨论的是中国治理模式甚至政治模式中所包含的诸多自我击败因素。

政治和经济利益一体化

　　在这样的恶性事件上，差不多所有自我击败的因素都可以和中国政治和经济利益一体化的现状连接起来。政治利益和经济利益的一体化有几种呈现方式：

　　第一，政府就是经济主体，或者说是企业的所有者。

　　第二，政府是企业的一部分，主要是政府在各种类型的企业中持有股份。

　　第三，政府是企业的后台老板。尽管企业并不属于政府，但政府则是在背后操作。

　　第四，一些政府官员和企业有千丝万缕的利益关系。不管是哪一种形式，都会促使政治自我击败。

　　这些年来，尽管中央政府强调科学发展观，强调经济发展要以人为本。但要转换已经高度内化了的GDP主义谈何容易。对地方政府来说，发展还是最重要的。

　　政府要的是经济成绩，地方的经济增长对官员政绩有好处，对地方官员的经济利益也有好处。只要地方企业能够为地方经济作出贡献，政府对企业的不义行为也就加以认可。企业出了事情，政府自然出来帮忙，为企业逃脱责任。

　　如果是涉及到政府个别官员和企业的利益关系，情况就会更加复杂。无论是企业主还是政府官员，他们并不是没有意识到企业应当负有怎样的责任，但是在巨大的经济利益面前，他们选择的总是金钱而置国家的法律和人民的生命与不顾。

　　从利益的角度来说，企业官员和地方政府能瞒就瞒，直到不能瞒或者瞒不住为止的行为也就很容易理解了。就这次三鹿奶粉来说，3月中旬就已经知道消费者投诉，8月初就已内部得出结论，但9月份面对媒体却仍然矢口否认，声称“仍无证据表明婴儿患病与食用三鹿奶粉有必然联系”，而且居然还强调“ 三鹿奶粉符合国家质量标准，不排除竞争对手栽赃”等。

　　等到问题完全曝光之后，所有相关者无论是企业还是政府都同样出来为自己辩护，把责任全部推到奶农身上。给人的印象是他们个个都是受害者。

官员因频发的工业事故栽跟头

　　这次三鹿奶粉事件的爆发也可以说是层层利益保护下的人为产物。四年前，安徽阜阳发生了“大头娃娃”事件。之后，有关媒体公布了阜阳市多家不合格奶粉企业和伪劣奶粉“黑名单”，其中，三鹿奶粉赫然在列。

　　但是没有部门和官员去关心这件事情，对质量和安全进行把关。倒是各个方面协助三鹿拼命公关，最终使得三鹿从“黑名单”中撤下来。原因再也简单不过了，因为对质量和安全把关无利益可图，而帮企业攻关则就不一样了。

　　从各方面的报道来看，三鹿奶粉的纽西兰合作伙伴早就发现问题，并要求中方采取行动，但遭到企业和地方政府的拒绝。中国企业官员和地方政府草菅人命的行为方式不得不令人惊讶万分。

　　山西的各种人为的灾难也是这样。这些年，山西不知道发生了多少灾难，死了多少讨生活的人们。中央有关部门也不是没有整治山西的决心，向山西派了一批又一批的官员。

　　在山西，这些年不知道有多少不同层级的官员因为这频发的工业事故中栽了跟头。但是巨大的经济利益还是使得企业主和政府官员前仆后继地冒险。

　　政治权力和经济权力的一体化使得政府“自废武功”，也就是自我击败。很多年来，政府的改革就是要建设一个规制型政府。就企业和政府的关系来说，规制型政府的前提就是政府要从经济领域撤出来。

　　在政治和经济一体化的情况下，规制只能是左手规制右手，也就是说规制只能是自欺欺人，没有实质性的意义。今年3月全国人大之后，中国开始了“大部制”的改革，其中一个目标就是建设规制型政府。但从实际行为来看，很多现象是和规制型政府背道而驰。立法部门做一套，行政部门又有自己的一套，互不从属；不同层级的国有企业的垄断情况越来越严重，并且中国的企业都是有行政级别的。在这样的情况下，谁来规制谁呢？

情况没因问责制而得到改变

　　除了政府和企业的不分，规制型政府建设的困难也来自于规制和现实需要之间的严重脱节。中国的规制制定者或者立法者这些年出台了非常多的规制和立法，但似乎没有一个规制或者立法可以实施的下去的。

　　当然规制者和立法者可以把责任推给既得利益或者地方保护主义。但这显然过于简单。如果一个规制或者立法真正为社会所需要，那么就应当执行得下去的。中国的规制或者立法，要不没有，要不就是过于理想。例如近年来的有关环保和劳动法方面的情况都是这样。

　　很显然，如果一个意在保护劳工权利的法律连劳工都不想接受的时候，就要应该反思这个法律了。规制和法律并不是越理想越好，而是要根据现实性。只有具备了现实性，才能够有实施的可能。

　　这些年最大的进步就是开始实行官员问责制了。但现在看来这个制度也是治标不治本。官员来来往往，但地方利益是永久的。在不改革基本制度的情况下，光是问责是远远不够的。

　　山西的情况就是没有因为问责制而得到改变。各级政府欺上瞒下的情况没有因为问责制而得到改变。问责制只是一种事后追求责任的办法，但要预防事情的发生就需要从改变基本制度入手。

　　如何改革基本制度？这里要回到奥运会的成功。社会力量的动员和参与是奥运会成功的主要因素。中国改革所产生的困难就在于改革者总是担心社会力量的兴起，不敢真正赋权于社会，包括媒体和非政府组织。一会儿分权，一会儿集权，但权力总是在不同层级的政府间流动。

　　在社会力量被排挤在政治过程之外时，众人就仅仅是被政府和企业管治的对象。也就是说，一个把社会力量排挤在政治之外的组织是没有任何向社会负责的内在机制的。即使产生了负责的机制，这个机制也只是浮在表面上的，没有实质性意义。

　　记得孙中山先生把政治定义为“众人之事”。这里的众人不仅仅是被管制的对象，更是政治的参与者。只有当众人成为政治过程有机部分的时候，中国才能从根本上跳出自我击败的现象。

·作者是国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点