[其他] 邮政改革：德国是模式不是样板

米帅

邮政改革：德国是模式不是样板
中国经济周刊发布
	作者认为中国邮政已属于“过度放开”。十多年来，进入邮政专营领域的非邮政快递公司号称10万，可谓世界之最。在邮政市场开放上一定要慎之又慎，不能被相关利益方“忽悠”而冒然决策。 邮政改革：德国是模式不是样板 ★文/胡仲元 我国邮政正在进行有史以来最深刻的改革。建立良好健康的邮政市场，不仅需要我们参照国际经验、充分考虑国情，尽快制定出我国邮政市场的基本规则，管理和规范邮政市场，营造一个公平竞争的市场，更需要在开放邮政市场上谨慎行事。目前，德国邮政以其现代化程度和服务水平高，而且规模大，经济效益好，年业务收入超过400亿欧元，年纯利润超过15亿欧元，被业内外不少人士当作“样板”进行宣扬，但由于对其真实情况了解不够，也存在着很大的片面性，以致误导甚多。 以规范市场为主的 德国邮政监管 德国邮政管理体制改革始于1980年代，经历了三个阶段、三个层次。1988年，德国邮政实行邮电分营，成立邮政、电信、邮政银行（德国邮政银行成立于1990年，1995年脱离邮政，1999年又回归邮政）三个独立的部门。1995年，实行政企分开，分别成立国有邮政公司和市场监管机构。1998年，缩小邮政专营权，成立邮电行业监管司。现在的德国邮政监管机构就是德国邮政第二次和第三次改革中设立的监管机构演变而来的。 德国邮政监管机构的监管内容，主要包括邮政普遍服务、邮政通信安全与秘密、邮政市场三个方面。 邮政普遍服务覆盖德国所有地区、所有人群，价格低廉，定时定质。根据实际情况，德国政府将此项业务交给了德国邮政公司。德国邮政公司在履行邮政普遍服务的同时，获得政府给予的优惠政策和特权，如免交增值税，出现亏损时得到政府补贴，一定重量以内的信函专营权等。政府邮政监管机构依法对德国邮政公司提供的邮政普遍服务，从范围到内容，从资费到质量标准，从政策到法规，进行全面的系统的而又十分具体的监管。 相关法律规定，邮政通信安全与秘密包括：国家信息安全、公共安全和邮政秘密。国家信息安全监管的对象是德国邮政公司，而公共安全和邮政秘密的监管对象除德国邮政公司外，还有众多的邮政服务提供者。 规范邮政市场秩序可以说是德国邮政监管机构最主要的工作任务，德国邮政政企分开的目的就是维护邮政市场公平竞争，规范邮政市场秩序，通过市场竞争使邮政服务水平不断得到提高，所以，德国邮政政企分开之初的邮政监管机构也叫市场监管机构。 德国邮政市场分为三大块。一是专营领域：一定重量以内的信函，现在是50克以内的信函，由德国邮政公司专营，其他任何公司和单位不得染指，否则就是违法。二是许可领域：一定重量以上和一定重量以下的信函，现在是50克-1000克的信函，实行许可证制度，即德国邮政公司以外的部门或公司要求经营，必须得到邮政监管机构的许可。三是竞争领域：包括速递、快递、包裹、报纸、杂志等，加上1000克以上的信函，都是竞争性的，任何合法的公司和部门都可以经营。 根据邮政市场的分类，德国邮政监管机构对邮政市场监管的重点是信函市场。对专营领域实行保护，对许可领域实行许可证制度。许可证的发放非常严格，要对申请进入许可领域者进行包括资格资质的审查、调查、许可、登记等一系列的进入监管，还要对取得许可者进行提供服务的实现情况进行监管。 为确保邮政信件专营，国家监管机构明确，邮政网络7个环节中只有最初2个允许非邮政企业进入，即邮件收集和到进口邮件分拣中心的运输，并由邮政企业给予一定的补偿（相当于代办费）；其余进口分拣、出口后运输、进口分拣运输与细分拣、投递均系邮政企业“垄断”。由此可知，专营的基本点有两个：一是非邮政企业不得自行设网从事由收到寄的全程经营业务；二是非邮政企业进入邮政网络是有严格范围限制的，即只能参与信件收集并运输至邮政企业的邮件处理中心，其余环节特别是投递，不被许可。 由于专营保护到位，德国境内1000克以内的信件寄递业务，目前邮政公司约占93%。曾经申请经营邮政业务的企业有近2000家，目前只剩1000多家（占市场份额7%）。 除了监管市场进入外，德国邮政机构还要进行资费监管。邮政普遍服务提供者的资费都要经过邮政监管机构的批准，专营领域的资费必须全国统一。对其他邮政服务的资费的最高价实行限制，防止任何不正当竞争行为。 邮政监管机构这样做的目的是保障并提高邮政普遍服务水平，维护德国邮政公司专营权，规范邮政市场秩序，促进邮政市场有序竞争。 中国邮政已属于 “过度放开” 世界邮政改革的大势是政企分开，这也是我国邮政改革的核心。但政企分开的目的不仅仅是解决邮政部门既当裁判员又当运动员的问题，也是分别强化并充分发挥政府管理和企业经营两种职能。 在“政企合一”条件下，邮政企业为了自身生存和发展，弱化和虚置政府职能，导致监管缺位，整个邮政市场秩序混乱，这种状况必须尽快改变。在改革过程中，无疑要加强政府领导和新设邮政监管机构的政府管理职能。 再者，除提高邮政普遍服务、加强邮政信息安全，和加快立法执法进度外，必须要管住邮政市场。“只有管得住，才能放得开”。根据德国邮政监管机构提供的最新数据，欧盟部分成员国邮政企业信函市场占有率分别是：法国、意大利、瑞典、荷兰100%，英国99%，西班牙90%。国外邮政改革、专营放开都是立法先行，采取渐进式模式，尤其以美国为代表的各主要发达国家并没有真正放开。我国是一个最大的发展中国家，市场经济体制确立不久，尤其《邮政法》修改，因各方意见分歧大而一时难以定夺，在邮政市场开放上一定要慎之又慎，既要遵守WTO等国际规则，更要恪守《万国邮政公约》和符合我国国情，不能被相关利益方“忽悠”而冒然决策。 邮政作为一个十分特殊的、以实物传递为特征的通信业，虽然具有电信业、物流业的某些特征，但本质上分属不同的行业，不能混为一谈。尤其是由于国情不同，各国对邮政采取的改革措施多种多样，不能简单照抄照搬。以德国为例，多年来被人们当作邮政改革的典范，确有其值得借鉴的地方。但同时应看到，人们对其改革的背景、条件及结果并不真正了解，大都停留在表面上。 今年10月，德国邮政监管机构专家Manfred Schaefer先生，在我们的全国邮政管理局长培训班上介绍该国邮政改革情况，其中有两点非常值得我们深思：一、信函专营范围逐步缩小后，德国1000克以下信函市场占有率仍为93%；二、德国邮政公司到别国违反所在国法律开办信函业务，不在政府监管职责范围之内。 这就告诉我们：以德国为代表的发达国家之所以鼓吹邮政放开，是基于通过有效监管确保本国邮政占有市场绝对份额并可理由正当地进入他国邮政市场。在这一点上，瑞典等国有所不同（被Manfred Schaefer先生称为“假放开”，取消专营已14年，至今只有3-5家非邮政同城快递，其业务与瑞典邮政相比可忽略不计），其监管只保护国内邮政，并无到他国办邮政的意图。对此，前万国邮联国际局长利维先生早就提出，德国模式对发展中国家并不适用。原因很简单：放开的结果只能是发达国家顺利进入发展中国家，而发展中国家则绝对会被发达国家所设门槛拒之门外！ 与德国、瑞典相比，中国邮政已属于“过度放开”。十多年来，众多国内外快递公司以“私人信函除外”、“公函非函”、“快信非信”和“用户选择权”等似是而非的名义，纷纷进入本不该进入的邮政专营领域，导致中国邮政市场十分混乱。进入邮政专营领域的非邮政快递公司号称10万，可谓世界之最。因此，尽快弄清国外邮政改革和实行信函专营制度的本来面目，针对中国邮政存在的实际问题采取相应的对策，乃摆在我国政府和新组建的邮政监管机构面前的紧迫任务！