美国玩弄权术践踏国际法——评美国对国际法的实用主义
劳 江
美国一向自我标榜是“负责任大国”，是“民主、法治”的典范。时不时以国际法要挟他国。也有些人为其“锦上添花”，说什么，中国在法治方面要与国际接轨。其所指的国际实际就是美国。美国真的看重和尊从国际法治吗？真的负责任吗？实践的回答是“否”。美国能源和环境协会与核政策律师委员会2002年4月4日发表了题为《法治还是权治》的研究报告。它分析了美国对待一些国际条约的情况，认为美国正在越来越严重地违反和破坏主要国际安全条约，破坏国际社会的法治，想以“霸权统治”主宰国际社会。2006年英国《卫报》一篇评论称，《失败的国家》作者乔姆斯基认为，如果无赖国家的定义是指该国家藐视国际法，那美国长期以来一直是无赖国家中的无赖国家。它在关塔那摩对待囚犯和在费卢杰对待伊拉克平民的行为早已置《日内瓦公约》于不顾；研制新型核武器而不是真诚地削减核武器数量的行为违反了《不扩散核武器公约》；2003年攻打伊拉克完全不符合联合国宪章关于只有当“自卫的必要性”是“紧迫”和“不可抗拒”时才可动用武力的标准，公然践踏联合国宪章；20世纪80年代，国际法庭裁决美国对尼加拉瓜“非法使用武力”，美国拒绝判决，公然违抗国际法庭。美国免除了自己遵守它要求别国所遵守的规则的义务。这是亚当•斯密所称的“人类统治者的邪恶准则：只顾自己，不顾他人。”$ ?, u! [% G7 ]
集束炸弹俗称“子母炸弹”，即母弹中包含几十枚甚至上百枚子弹，投放后摧毁面积大，未及时爆炸的子弹难以清除，事后对平民构成极大威胁。经过多年酝酿，2008年5月，有111个国家代表参加的都柏林会议，经多日激烈争论，就集束炸弹禁令达成一致。禁令要求不使用、生产、运输和储存集束炸弹，已有的库存必须在八年内销毁。然而，在侵越战争和海湾战争中曾大量使用过集束炸弹的美国，不仅没派代表参加会议，还对会议表示质疑，说什么，这次会议不是处理集束炸弹的恰当场合，对禁令草案更是发出了不同声音，称“集束炸弹仍是美国武器库中的一个重要组成部分。销毁美国武器库中的集束炸弹将对美军及其盟友军队的士兵构成威胁。”美国担心自己的士兵，却不担心别国的无辜平民。
美国的反对声音在2008年2月于日内瓦召开的联合国裁军谈判会议上叫得也很响。太空的无秩序状态令人担心，许多国家希望通过谈判达成一项新的国际法律文书，防止外空武器化和外空军备竞赛，维护外空的和平与安宁。此前曾有160个国家准备就此进行协商，但美国以会损坏其利益加以拒绝。中俄两国在过去六年里，一直提议就此签署条约。这次会议上两国又提交了联合起草的有关禁止部署太空武器的草案。不出所料，美国立即表示反对，其政府发言人称，布什政府反对任何要求“禁止或限制开发太空”的条约，这样的条约不可能执行，因为“任何在太空轨道运行或穿梭的物体都可能成为武器”。美国反对，实则是因为美国已经具有太空军事优势，并在进一步研发、试验和部署新的太空武器。美国担心签署条约会受到限制，束缚住手脚。在战争信息化的今天，掌握了“制天权”就等于掌握了“制空权”、“制海权”、“制陆权”，将战争主导权握在手中。2006年8月布什签署的新版《国家太空政策》明白无误地透露了美国企图称霸太空的意图：美国“在太空拥有行动自由，这与其在制空和制海方面的权利一样重要”。美国空军甚至提出到2025年要在外太空部署太空战斗机部队，“保卫”美国的航天器。
美国一直以世界霸主自居，处理国际事务以“我”为核心，对国际法律文书采取实用主义作法。对美国有利的就积极，并强迫别人服从；不利的则编造理由加以拒绝，拒绝不了的就阳奉阴违不遵守，或提出种种附加条件，甚至出尔反尔中途退出。然而最后却是，搬起石头砸自己的脚。0 A1 |+ Y0 Q! b E! }
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以种种藉口拒绝国际公约
1994年生效的《联合国海洋法公约》已获150多个国家批准，美国不在批准国家之列。1982年该条约在联合国海洋法会议上通过时，美国里根政府当即宣布拒绝签署，理由是：“该公约关于深层海底矿藏开采的部分不符合美国的目标”。实际是说不符合美国的利益。事情的来龙去脉为：开始，美国主张签署海洋法公约，1967年，马耳他突然向联合国提出如下建议：深层海底矿藏应被联合国宣布为“人类共同遗产”，其开采利益不应由少数发达国家的公司独占，应由联合国建立机构统筹管理。该建议被吸收到1982年通过的公约的第11部分中。这触及了美国企图独占深层海底矿藏资源的利益。所以它拒绝，后来又毫不掩饰地支解公约，为其所用，于1983年3月宣布，美国将接受除第11部分之外的《联合国海洋法公约》为“国际习惯法”。随着近年国际局势的变化，又感到吃亏了。2001年3月中美撞机事件发生后，处理中，美方无颜引用《联合国海洋法公约》。2007年夏天俄罗斯科考队首次下潜到北极点北冰洋洋底插上俄罗斯国旗。见此形势，美参议院外交关系委员会主席拜登说，有些国家在加紧争夺北极资源，如果美国长期置身事外，将有损国家利益。共和党议员卢格说，如果不批准公约，美国将无法通过国际法维护在北极的利益，会在与其他国家的竞争中处于不利地位。美海军作战部副部长摩根说，批准《公约》将使美海军在“重建国际海上秩序”时有据可循。美国大老板们则表示，如果《公约》顺利通过，美国工业界将得到梦想已久的机会，公开争夺北极大陆架资源。美国当局现在可能已经感到当初搬起的不批准“公约”的石头已经砸向自己的脚。以后也会感到对禁止太空武器化说“不”，是引火烧身。正如英国广播公司分析说，任何一个太空碎片撞上正常运行的卫星、空间站、飞船，对于这些航天器而言都将是一场灾难。对于经济与国家安全高度依赖卫星的美国来说，把战争引向太空无异于引火烧身。* q! B: e5 a$ j$ i9 i$ d
另一个美国没有签署，从而为它带来短暂利益却极其不人道的国际公约是《巴塞尔公约》。该公约的正式名称是《控制危险废料越境转移及处置巴塞尔公约》，公约要求各国要减少废料，遏制转移特别是以出口方式向发展中国家转移危险废料，并呼吁发达国家要对发展中国家通过技术转让、情报交流、人员培训等多种途径，帮助发展中国家处理废料，缔约方包括中国在内有120多个。有评论称，美国不签署该公约，是对其国内企业向外转移废料（垃圾）的默认、纵容和支持。有资料统计，近年美国每年向境外转移200多万吨危险废料，80%的电子垃圾被装入集装箱运到印度、巴基斯坦和中国。2006年就有67亿美元的废品“出口”到中国。废料外销，可节省治污开支，增加企业利润，又可减轻美国内的环境压力。美国这种做法，维护了美国大企业的利益，却损害了不发达国家人民的健康,撕下了所谓“人道”、“负责任大国”的假面具，可谓自打耳光。 g- ?) u1 J+ F) @9 o, S0 f, I& _
以实用主义态度应对国际法
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形式上参加、签署、批准，实际上拒绝和抵制，是美国应对某些国际法的另一个一贯手法。8 r2 m6 E7 Q4 Y& h
1970年签署的《核不扩散条约》意在阻止非核国家发展核技术，同时对有核国家进行限制。为有效实现全面减少核武器的目标，1996年签约各国又签署了《全面禁止核试验条约》，然而后者遭到拥有核武最多的美国的参议院的否决。理由是，减少已部署的核武器是可以逆转的措施，而不是不可逆转的，因为这些撤下来的核弹头，可以在几天几周或几个月的时间内被重新部署。布什上台后，美国当局于2002年出台的《核政策评估报告》更为干脆地表明美国拒不遵守《核不扩散条约》和《全面禁止核试验条约》的态度。《报告》认为，核武器可以用来反击生化武器及应对“军事实力发展惊人”的国家。《报告》还包括一项今后美国将保持核武器水平并将其逐步更加现代化的计划。如研发新一代核武器、培育新一代核专家等，并列出所谓必要情况下美国可用核武器打击的国家名单。美有关高官还称，《全面禁止核试验条约》不符合美国防止核扩散的目的，而且无法约束其他国家秘密发展核武器或进行核试验，反而构成“新的道德和法律障碍。”此后美国果然置国际条约于不顾。一面就核问题向伊朗和朝鲜施压，一面却默许以色列、英国研发或升级核武器，并承诺向印度所谓民事核能研发提供全面合作。当时就有评论称：“这是美国大国政治对核不扩散条约的公开践踏。”近两年美国发生的误将核弹头引信运至台湾，和B-52轰炸机误装6枚配有核弹头的巡航导弹飞行的事件恐怕也是对美国没按条约要求减持核武的惩罚。
《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》简称《化学武器公约》，美国参议院在讨论批准时，以“除非美国的商业及国家安全利益得到更加有效的保护”为由，增加了反对公开和反对接受检查的条件。如附加条件中明确提出，总统可以“对国家安全利益造成威胁为由”拒绝接受检查；同时对应公开的设施加以限制；对“将有关样本送至指定实验室检查”一条，增加“不能送至美国以外地区”条款。美国的化学武器何其多，因为不接受检查，人们不得而之。但根据1997年生效的《禁止化学武器公约》，美俄两国要在2012年之前彻底销毁所有库存化学武器。至2008年6月，俄罗斯已销毁了超过1/4的化武。美国将何去何从，人们正拭目以待。 v; m' ~8 q! k% ]
《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》简称《生物武器公约》，1972年签署，1975年实施。公约允许签约国保有少量的用来制作防御性生物武器的材料。但公约没规定核查机制。为弥补不足，在签约国的一致同意下，出台了《生物武器议定书》内容包括强制各签约国公开生物防御项目、高生物内容的设施、生物病菌设施和特定的有毒品生产设施。最初美国政府认定议定书的主要内容。布什上台后，美国政府的态度大变，于2001年5月开始对该议定书进行评估，7月就宣布将不认可议定书，理由是议定书不能适当地保护生物防御武器及生产信息，同时核查措施也难以有效实施。这不过是摆在桌面上的理由，实际则是为保护美国已经展开的攻击性生物武器的研发和生产。如当时美国已经开始制造生物炸弹模型、炭疽热武器及建造一个诱因生产试验室模型，还在研究一种遗传变异的超应变的炭疽热病毒。+ g$ A; w# r0 ~2 S ^. o6 o7 \ B/ Q% w0 q
布什上台后坚决拒绝的还有为减少温室气体排放，遏制全球变暖的《京都议定书》。议定书规定，发达国家应在2008年至2012年将温室气体排放量减少到1990年的95%的水平。美国在布什上台的第一年便退出了《京都议定书》，理由是：“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家未参加减排，不公平”，不仅如此，当时还提出了一个在未来10年保持温室气体排放增长的计划。到2006年的蒙特利尔会议上，尽管与会者要求，布什政府仍拒绝重返《京都议定书》。与会代表们认为，布什是为了维护美国大公司的利益。美国2003年的二氧化碳排放量高达57.28亿吨，而《京都议定书》给它的排放标准只是12.6亿吨。排放量超标，就必须花钱购买。按当时欧洲碳信用市场价格，每吨二氧化碳排放量售价在23欧元左右。另外，布什政府也担心，加入《京都议定书》受减排约束，会影响美国大企业的国际竞争力。可谓只顾美国大企业的利益，置人类生存环境于不顾。今年5月，包括6名诺贝尔奖得主在内的1700多名美国科学呼吁美国要带头减排，布什再以上述理由来反对，过得了关吗？- G3 E" e/ ~1 v; D/ x
《反弹道导弹条约》是美国与前苏联在1972年签署的。布什政府为维护美国大国地位，建立以美国为主导的单极世界，要加速导弹防御系统的研发、试验和部署进程，必须摆脱反导条约的束缚，布什上台伊始，就想修改甚至放弃该条约，但俄罗斯不同意。“9•11”后，布什及时抓住时机，于2001年12月31日单方面宣布退出该条约，提出的理由是，条约“阻碍我们的政府保护我们的人民今后免遭恐怖分子和‘流氓国家’的导弹袭击。”美国的退出，为它部署国家导弹防御系统扫除了障碍，但它打击了国际裁军进程，损害了国际安全和战略稳定的基础，遭到国际社会的同声谴责。
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置国家法于国际法之上5 r; G0 S3 O' V( X. z
美国自称尊重人权。但二次世界大战结束后不久，由于美国工人运动的兴起，为压制民主运动，美国国会在麦卡锡主义左右下出台了塔夫脱－哈特莱法案等法律条文。直接把矛头指向民主和工人运动，严重侵犯人权。一些参议员和政府要员们宣称，《世界人权宣言》和正在制定的国际人权公约都是要在美国推行共产主义。艾森豪威尔政府向联合国表示，美国政府今后“无意成为这类（人权）条约的当事国或将它们提交参议院审议”。在这种对国际人权法既藐视又恐惧的思想氛围下，《防止及惩治灭种罪公约》从1949年提交给参议院到1989年被讨论通过，足足用了40年时间，而且是在对公约做出种种“保留”、“理解”和“声明”后。即使如此，但由于国会没有通过有关立法，仍然不能执行。此后，美国对国际人权公约 的态度似乎有所松动。1992年批准了《公民权利和政治权利国际公约》；1994年批准了《禁止酷刑公约》和《消除种族歧视公约》。但实际上是采取了虚伪手法，即形式上参加，实际上拒绝和抵制。参议院讨论通过时几乎对每个公约都提出了大量的“一揽子保留、谅解和声明”。如对《公民权利和政治权利公约》提出5条保留、5条理解、4条声明和一个但书，加在一起，共达15条之多，致使条约在美国得不到认真执行。美国不但对国际人权公约作了大量保留，而且还对国际人权公约提出了超出常规的五大抵制原则。这五大原则是：
1、美国将不承担与美国宪法不一致而难以履行的任何条约义务。) L1 t; k7 A& T2 J% Z% Y
2、美国参加国际人权条约不得导致修改或同意修改美国现行的法律或实践。& y8 B6 m9 m& Z8 R$ H: h4 P( j
3、凡因涉及人权公约的解释或适用而引起的争端，美国不接受国际法院的管辖。
4、凡美国参加的国际人权条约必须规定相应的“联邦条款”，使公约的义务主要对联邦管辖的事项实施，而对各州管辖的事项则不能实施。6 b( ] t, n& x i1 F
5、每个人权协定都属于“非自行执行的”条约，除非国会制定了执行该公约的新立法。
进入2008年，美国又吵吵将退出联合国人权理事会。2006年第
60届联合国大会通过决议设立的人权理事会共有47个席位。因发展中国家凭借简单多数即可当选为会员，西方国家在理事会失去多数地位，美国只作为观察员与会。美国感到在联合国框架内通过人权问题推进其利益越来越困难，因此威胁要退出该机构。
对于国际战争法，美国的态度是，一方面利用国内法规避战争法2 N7 v+ u5 W' z+ r" e7 r* A3 l
的管辖，一方面又利用战争法整治对手。如，为了保护自己的军人，美国依据1949年《关于战俘待遇的日内瓦公约》于1955年以总统行政命令的形式颁布了《军人行为准则》，规范了美军在战争状态下被俘或成为战俘时的行为，指导被俘军人继续与敌人进行斗争，为美军捍卫其在俘期间的权益提供法律依据。再如， 为了规避《国际刑事法院罗马规约》的管辖，保护其驻外军人和文官免受国际刑事法院的起诉和审理，一方面，美国通过联合国安理会来对法院设置种种障碍，另一方面，通过与其他国家签订双边协议，承诺不将对方国民移交国际刑事法院，达成对付法院的“攻守同盟”，如有那个国家不同意签署双边协议，就以不提供军事援助和不参加维和相威胁。“9•11”后，美国又利用战争法来整人。如美国以恐怖分子是“非法战斗员”为由，认为他们不适用于日内瓦公约，在未经审判的情况下，将他们关进监狱，滥施酷刑。为预留战争行为空间，美国至今仍对若干战争法规与条约未批准或加入：1954年关于保护文化财产的海牙公约、1977年两个附加议定书、1980年特定常规武器公约的两个议定书（即关于燃烧武器和激光制盲武器）和1988年《国际刑事法院罗马规约》等。美国的理由是这些条款“不利于国际社会正义的实现”，实际上是担心一旦加入或批准，极有可能使美国在全球的军事行动受到掣肘。
（《环球视野》）
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