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标题: 经济体制改革与政府职能转变（叶公免进，关心国是者请进当头砖喝或灌水一笑） [打印本页]

作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-11 12:27 标题: 经济体制改革与政府职能转变（叶公免进，关心国是者请进当头砖喝或灌水一笑）

陈淮（国务院发展研究中心研究员，市场研究所副所长，中国人民大学客座教授，
北京市政府顾问，劳动和社会保障部专家委员会委员）　　

2004-04-23

一、向市场经济转变的迫切之需是“改政府”

　　1999年末，中美之间就中国“入世”问题达成双边协议。从那以后，“入世”的挑战问题就成为了全社会关注的焦点问题之一。在这个问题上，有专家曾经尖锐地指出，最大的挑战是对政府的挑战，需要与国际经济接轨的最大问题是政府职能的转变。这个认识非常到位。向社会主义市场经济转变的改革也好，应对“入世”挑战也好，我们面临的一个迫切之需是“改政府”。

　　“改政府”是个通俗说法。在过去20余年的改革中，政府尽管从一开始就强调“减政放权”、“松绑让利”，但实际上在很长时期内政府利益是在不断增加的，政府支配资源的能力也在不断增加。尽管计划经济已经远去，但在实际经济运行中，各级政府自觉不自觉地并没有放弃对资源配置的支配力。

　　在20世纪80年代后期的“拨改贷”中，政府把固定资产投资的任务从财政交给了银行，但却没有放弃对这个投资的支配力，资源配置的权力仍在政府。因为上什么项目并不是银行说了算，而是政府说了算。不仅如此，银行贷款形成的固定资产还得算是政府所有的“国有资产”。其后，分税制的改革实际上是中央政府与地方政府在资源支配权上的一次重新分割。后来的“诸侯割据”局面就是依靠由此而来的地方财力形成的。我们最近三年来在整顿市场经济秩序中发现，影响以致破坏市场经济秩序的重要原因之一就是地方保护主义。地方保护主义的盛行和地方政府资源支配权的不断强化是密切联系在一起的。1998年以后，我们已经连续多年实施了“积极的财政政策”。在这个过程中，政府的资源支配力得到进一步的增强。政府不仅借助于“发债”大大增强了自己的投资能力，而且在“国企三年脱困”的政策中借助于“债转股”又形成了一大批经营性资产的国有产权。一直到上世纪的90年代末的很长一段时期内，我国企业上市还需要经过政府审批。各地的企业上市还采取分配“名额”的办法。连资本市场的资源配置权力也被掌握在政府手中。近年来，很多地方政府非常热心于“经营城市”。所谓经营城市的最主要内容，就是努力提高政府的土地使用权的出让收益。在过去几年中愈演愈烈的“税外加费”的现象，也是政府利益不断强化的一个重要表现。上届总理朱镕基上任之初就痛斥这种现象导致了“民怨沸腾”，并誓言要推进“费改税”。由于种种原因，一直到政府换届，这项改革也并未取得实质性进展。

　　从最直接的政府利益看，在过去几年中，我国政府的税赋收入增长是非常快的。1999年我国税收总额突破1万亿元，2001年突破了1.5万亿元，2003年，尽管有SARS疫情的影响，预期将突破2万亿元。也就是说，我国政府税收在过去4年中翻了一番。这个增长速度远远超过同期国民经济的增长速度和社会居民收入的增长速度。我们不是说政府利益增加和政府对资源的支配力增加就是坏事，政府财力增强是我国综合国力增强的重要表现之一。政府财力增强也意味着我国经济抗风险能力的增强，政府调控经济和调整社会公平能力的增强。但既然是讨论改革，我们就需要问，市场经济下的政府究竟该干什么?

　　讨论政府该干什么的问题不是一个简单的小问题，这个问题直接涉及到政府的权力和利益。我们可以说，这是一项“革命革到政府头上”的改革。在过去一些年中，媒体、社会舆论、专家和政府都在说，要转变政府职能。怎么转变呢?按照建立社会主义市场经济制度的要求，结合我国的实际情况，就经济职能说，政府应当主要作好四件事。这四件事一是建立公共财政框架，二是调控经济运行，三是维护经济运行秩序，四是承担转轨成本与完善社保体系。

　　二、建立公共财政框架是政府该干的第一要务

　　政府该干的第一件事是建立公共财政框架。

　　什么叫公共财政呢?简单说，就是政府财政的收入和支出主要应当服从于为社会提供公共产品的目标。政府为什么要收税呢?因为政府要为社会提供公共产品，就要有必要的财力。政府的支出主要应当用于为社会提供公共产品的方面。

　　什么叫公共产品呢?满足社会公共需要的物质产品和社会服务都是公共产品。比如国家领土完整、国防安全、社会稳定等都是公共产品。一应必要的政府行政职能都是公共产品。警察、法院等维护各方面社会秩序的国家机器也是公共产品。义务教育也是人们公认的公共产品。这些领域的开支都没有异议地应当由政府提供。因为这些产品是服务于社会公众的，所以依靠市场竞争的力量、谋取收益的利益动机等是不能保证资源向这些领域集中的。不仅如此，为了保证公共产品真正服从全社会的利益而不是只有利于局部利益，通常即或私人愿意出钱提供，社会也不能允许。

　　要维持这些公共产品充足有效，就得全社会大家凑钱来维持其运转所需的必要经费。政府收税第一理由就是要为社会提供公共产品。公共产品的范围是很大的。其范围并不仅限于上述方面。有些公共产品并不一定和政府的行政职能直接联系，但也是社会公众利益的组成部分，比如环保、维护消费者权益等。这些也属于公共产品，也需要政府提供。

　　公共产品还有一个特殊方面，它不一定惠及全社会每一个人，可能更多的是惠及一个特定利益群体。但，它也是公共产品，这就是社会公平。调整和维护社会公平也是政府应当提供的公共产品，比如对社会特困群体的救助、建立最低生活费保障制度、维护必要的社会保障体系和福利制度、救灾防灾等。政府税赋是最重要的“二次分配”形式。我国分配制度改革的基本方向就是“初次分配注重效率，二次分配注重公平”。除了维持公共开支以外，政府税收的另一个职能就是调整社会公平杠杆，通过税赋强制地再分配社会财富和社会资源，这种公平职能也是公共产品。

　　在实际经济运行中，除了惠及全社会利益的公共产品之外，还有一些单纯依靠市场机制也不能得到足够的资源配置、而对社会和经济发展又非常必要的产品，我们称之为准公共产品，比如公共交通、城市基础设施、医疗体系以及有益于人民身体健康可提高民族凝聚力的体育事业等。为什么说是准公共产品呢?因为这些产品的特点决定其中有些是可以依靠市场经济下的交易原则在一定程度上维持自身运转的，有些则不能。这些也应当由政府提供必要的财力支持。

　　例如，通讯网络建立之初，在规模尚不充分的阶段是需要政府财政给予一定援助的；当发展到一定规模后，就应当完全按照市场化的原则自行发展。再一个是公共交通。目前我国已经有很多城市提出打算修地铁或城市轻轨，但也有人反对，反对的理由是目前全世界还没有哪一个国家的城市轨道交通形成了成功的盈利模式。这一理由很不科学，公共交通的经济性不是体现在这种交通系统自身的盈利性上，而是体现在节约土地等城市资源、提高经济运行效率方面上。由于开通了地铁，整个城市的交通运行效率都提高了，大家的时间都节约了，就是其经济性。在经济学上，这叫做“外部经济性”。巴黎的地铁建设投资全部是政府提供的。建设投资是不可能靠卖地铁票全部回收来的，即使加上地铁广告收入、场地的商业化出租收入也收不回来，这个建设投资就应当由政府出。事实上全世界的大城市中，没有一个城市的公共交通不需要政府补贴，至少需要“暗补”，如减免税、免除土地征购费用、政府财政贴息等。

　　公共产品的范围实际上是随着社会发展而不断变化的。社会经济发展程度高，全社会可以集中的福利资源多，社会提供的公共产品范围就更广。比如文莱的居民，不仅不用交税，而且全体居民的教育和医疗全部免费。我国目前施行的城市“低保”也是一种公共产品，但我们还无力把进城务工经商的农村劳动力也纳入城市福利资源的覆盖范围，这很不公平，但我们目前经济发展还远不充分，还没有充足的资源实现这个公平。

　　有些对社会有益的事，虽然有可能采取市场化的方式获取一定资源，但政府仍需对其发展负有责任。最明显的例子是高中以上的教育以及体育事业。就是在市场经济发达国家，社会的大学教育资源也有很大一个部分是靠政府提供的。除了公立大学由政府出钱办以外，私立大学实际上也很少是单纯依靠自身的学费来维持运转的。这些私立大学很大程度上要依靠社会捐助和政府的“暗补”才能维持生存。体育也是一样。政府发行体育彩票，实际上就是在征缴一种“自愿税”。体育事业无疑是一项有益于社会、有益于全民的事业。这项事业可以在一定程度上依靠市场配置资源，比如国外的“职业联赛”都是纯粹市场化的体育比赛。但光靠市场不行，还需要有政府的扶持、援助，各国程度不等、方式不同地都有对本国体育事业的政府投入。

　　建立公共财政的制度框架就意味着政府的职能不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能。政府不以发展和壮大公有制、国有经济为第一经济职能，而以提供公共产品为第一职能，这个改革的意义是非常重大的。不夸张地说，这项改革的推进是我们在深层次上与计划经济告别与市场经济接轨的一个里程碑。

　　我们要以经济建设为中心，“要聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，但这不等于说，要让政府成为“搞建设”的主力军。建立和完善市场经济运行机制，政府应当做到的是促进经济建设，而不是自己成为投资“搞建设”的主体。以盈利为目的的建设项目应当尽可能交给市场化的投资主体去做。政府可支配的资源应当努力提供更多更好的公共产品，更好地为市场化主体“搞建设”服务。

　　本届政府非常重视建立公共财政框架的政府职能转变问题。SARS疫情发生后，中央财政很快宣布了对受疫情影响严重的一些产业实行减免税措施，并且拨出专款对感染人群实行免费救治，这就是典型的公共财政行为。历史上我国也有过多次减免税政策，例如对特区外资企业实行“两免三减”，在应对通货紧缩趋势中提高出口退税率等，但这些政策都没有象这次这样具有强烈的公共产品意义。

　　三、调控经济运行是市场经济下政府的必要职能

　　政府该干的第二件事是调控经济运行。

　　在正常情况下，政府调控经济的最基本职能就是利用“宏观经济政策”调整总供给和总需求之间的平衡关系，也就是人们熟悉的，防止出现普遍性的供大于求或者供不应求。经济有可能出现通货膨胀，政府就要采取紧缩的财政或者货币政策给经济运行适度降温。经济有可能出现通货紧缩，政府就要采取扩张性的财政或者货币政策刺激经济促使其向高涨方向发展。

　　在市场经济的一般意义上，政府调控经济就是指政府调整总供给和总需求之间的平衡关系，也就是总量关系。实际上，目前我们的政府经济职能已经在这个方面发生了明显的转变，其中最重要的例证之一是发行国债的动机。

　　发行国债是最重要的政府经济行为之一、财政的政策行为之一。在改革开放的初、中
期，我国发行国债的主要目的是为经济建设筹集资金。简单说，发债的第一位目标是政府向老百姓借钱上项目。那个时候的国债叫做“建设国债”。但从1998年以后，我们在预算投资之外增发国债的第一位目标并不是为了上项目，而是为了调控经济，为了调整普遍性供大于求的失衡状况，引导和刺激投资需求。增发国债之所以成为“积极的财政政策”的一个主要组成部分就在于这个政策行为是用于调控经济运行的不平衡状态的。发行国债筹集的钱当然会投资于很多领域，比如农村电网改造、公路及机场基础设施建设等。但发债的目的一定要辨清，第一位是为了调控经济，而不是上项目本身。

　　就是在市场经济发达的国家，政府也必须对经济运行实行调控。过去一些年来，美国的格林斯潘已经在中国成了名人。因为他领导下的美联储货币委员会通过对利率的反复上调或者下调已经成为美国经济运行的重要杠杆。也恰好是从格林斯潘那里，我们比较清晰地看到了市场经济下政府是怎样利用货币政策调控经济的。实际上，现在发达国家政府对经济的调控也在从对短期、总量平衡关系的调控转向对长期经济运行、产业结构升级、社会利益构成关系等方面的调控。美国现任总统布什，从他上台开始就推进“减税”的改革。后来遇到了“911事件”和美国对外发动的一系列“反恐”战争，财政开支大大增加，但并没有因此而中断“减税”的决心，仍在积极推进。为什么呢?因为美国政府意识到，在新经济和高科技不断发展的过程中，需要调整政府和企业、社会之间的经济关系，调整社会群体之间的构成关系，美国经济才有可能出现一个长期的繁荣局面。

　　我国是一个发展中国家，政府对经济的调控实际上是短期和中长期兼顾、供求平衡和结构优化兼顾、经济发展与社会发展兼顾的。比如我国在过去几年中，政府投资的国债项目就包括对很多重要产业提供技改贴息。产业技术改造是产业政策管的事。但在我国，产业政策已经出现了和短期宏观调控政策密切结合的趋势。

四、维护经济运行秩序和支付转轨成本是政府不可推卸的职责

　　政府该作的另一件事是承担转轨成本与完善社保体系。我国正处于向社会主义市场经济转变的改革过程中，在这个过程中，政府被赋予了一项特殊的职能，这就是承担体制改革的转轨成本。我们现在面临的问题不是没有改革的具体思路，有些问题我们已经想得比较明白了，也知道如何改，也知道改革的方向是什么，但我们面临一个在过去一段时期中人们有意无意地回避至今也没完全找到好办法的难题，这就是经济体制改革过程中的转轨成本问题。

　　什么叫转轨成本呢?我们知道，在正常的经济运行中，各种要素的消耗都需要有一个制度化的补偿方式，也就是说，“收”和“支”都有一个相互稳定的对应关系。如果没有一个规范的补偿方式，社会再生产就不可能维持。但在改革中，原有的各种要素补偿方式被打破了，有些已经支付了代价的要素无法得到正常补偿，这个代价就叫做“转轨代价”。举个通俗的例子。假如说你是一个政府公务员，当个处长，月薪可能是2000元。这样在你的生活中，每个月的经常性收入是可以满足你过一个体面生活的日常支出的。支付衣、食、住、行的代价都没问题，可能还可略有节余。但是现在住房制度改革了，单位要求你把现在住的公房买下来，即使按国家给的优惠价格，买下你现在的住房也得要七、八万元。要你从当月或者近期几个月的收入节余里面拿出这笔钱来，那是很难做到的一件事。住房制度改革引起的这笔支出就是你的“转轨成本”。中国的改革进程面临一个非常实现的问题，就是谁来承担经济转轨的代价。特别应当强调的是，体制改革的转轨成本是不能靠分摊到经常性支出里面来化解的。我们不能把“有偿解除劳动合同”的代价摊入企业的经营成本，不能靠一两年的财政支出满足完善社保体系的需要，不能指望用正常的扩大再生产投入部分来分担转轨代价，也不能把“债转股”而来的股权当成股市融资来处置。

　　我们面临的转轨成本至少有以下几个大的方面：

　　第一，有偿解除劳动合同。在过去20年的改革进程中，我们在物质要素如何与原有体制告别上做出了很多努力。到21世纪初，如何让人的这种要素和旧体制告别，也就是有偿解除劳动合同的问题提上日程。计划经济体制下的那些国企职工如果不能在劳动关系上退出国有经济系统，国有经济的转轨改造实际上是不可能完成的。因为他们实际占有和支配着这个系统中的所有资源。有偿解除劳动合同的代价是不可能包括在企业和财政经常性支出的预算项目中的，而在我们的改革安排中对此也还缺乏战略性考虑。在原有体制下，我们一共有多少国有职工呢?有1.2亿人。这意味着，每人有偿解除劳动合同的代价哪怕只是1万元，总量就需要1.2万亿元。化解这个转轨代价和建立新的产权关系密切相关。常识可知，当你欠人家钱的时候，有钱可以还现钱，没有钱可以还资产。这是产权变革与承担转轨成本问题的一个结合点。

　　第二，完善社会保障体系。在原有计划经济体制下，职工的福利或者社会保障问题是全部包含在企业成本中的。现在我们要全部外化到社会统筹这样一个符合市场经济制度的方式中去，这就带来了一个由谁来把以前扣除的那部分积累补足的问题。这也是一个转轨代价问题，我们需要通过创新的方式来承担这个代价。

　　第三，银行的不良资产问题。在旧体制下，银行不过是政府的一个出纳部门。旧体制和改革过程中的一些缺陷导致了现在银行大量不良资产的问题。这并不是银行作为一个企业在自身的经营活动中的无能导致，或者说不完全是。例如“拨改贷”形成的不良资产、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的不良资产等。现在要靠银行通过市场化经营来化解这些不良产，这实际上办不到。改革就是要寻找一种制度性的安排把这个代价承接下来。

　　第四，回赎国有资产的支配权。中国的一个特殊性是，国有资产实际上并没有真正掌握在中央政府手里，而是被形形色色的即得利益集团实际支配着。实际上在我们改革的初始阶段，中国就已经存在着“条条”、“块块”的个别利益，并不是私人部门发育起来之后，我们才有了推进市场经济的个别利益、局部利益。中国在计划体制下表面上是中央集权，实际上中央集权所能管到的只是一个并不庞大的增量部分，也就是每年的投资。所有的存量资产都掌握在那些分散于不同地区或不同部门的地方政府和实际支配者手中。我们的改革最终要解决的深层次问题是什么呢?就是要赎回那些名义上归国家所有的，实际上是由地方、部门甚至是为一些“国企老总”实际占有，为他们的局部利益最大化服务的那部分产权。现在看来，要让国有经济真正融入市场体系，我们可能不得不对那些依靠旧体制实际占有着国有资源的利益群体支付一个“回赎”的代价。

　　我们说承担转轨成本是我国一项特殊性的政府职能，但并不是说，转轨成本问题仅为我国所独有。上世纪90年代初期，“两德”统一过程中，统一后的新政府是为体制转轨支付了非常巨大的代价的。俄罗斯实际上也是支付了极其沉重的转轨代价，不过这个代价主要不是由政府承担，而是通过社会经济发展停滞、人民忍受生活水平下降以及所谓的“币值改革”等方式来承担的。新兴的“转轨经济学”研究的对象之一就是如何支付转轨代价。

　　2003年初，新一届国务院就布置中央各主要研究机构要重点研究我国东北老工业基地的改造与再振兴问题。温家宝总理在上任后的第一次记者招待会上特别强调提出，要把东北老工业基地改造的任务“摆在更加突出的地位”。振兴东北的关键何在呢?就在于解决好改革的转轨成本问题。

[ Last edited by 萍踪踏歌 on 2004-6-11 at 18:02 ]

作者: jiejiedog 时间: 2004-6-11 12:42

这种分析有什么用呢？胡温难道不想改么？老百姓不想改么？
上层，底层都想改，但是那些利益的即得者，就是改革得最大阻力。
就是中间那层。写归写，动了真格的，还不轻松被搞下去tired.gif。
当年朱鎔基上台时候大喊“前面万丈深渊，我也要跳下去”。他还真动了，结果呢，得罪好多人，后来几年也就没声音了，后来干儿子还事发。

体制不改变，改变一切“党”当家作主的局面，专业领域放手给专业领域的人搞，是改革基本的一部。

就好比足球，体育总局领导，不懂足球就不要横加干涉，搞个听话的沈享福，在幕后遥控，今天一个会议明天一个动员，搞得队员紧张兮兮，国奥不会输那么惨。
国企里面让党一手包办。领导想，有不是我自己的厂，我这么在乎成本干吗。于是，厂里要装修，进100台空调，就有了回扣，谁给的多，谁关系好就卖给谁，反正赚多赚少都不是自己的厂。西方也有国企，但是人家就是托管，只出钱，不涉及管理，人才从社会上找。责任明确。
校园里面，研究经费都被党卡着（其实是利益即得者），教授没有支配权；校园里面最财大气粗的就是后勤部门。

该放手时，就得放手。

作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-11 18:14 标题: 陈老师，咱得有人想法、依法改革哦

Originally posted by 萍踪踏歌 at 2004-6-11 12:27:
陈淮（国务院发展研究中心研究员，市场研究所副所长，中国人民大学客座教授，
北京市政府顾问，劳动和社会保障部专家委员会委员）　　

2004-04-23

一、向市场经济转变的迫切之需是“改政 ...

路见不平一声吼哇
该出口时就出口哇
字字句句谏神州哇
嘿呀依儿呀唉嘿唉嘿依儿呀

该出口时就出口
字字句句谏神州yes.gif
作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-12 07:07 标题: 十年打造法治政府

新华网（ 2004-05-17 11:15:47 ）来源：半月谈2004年第9期


打造现代法治政府
  ──访国务院法制办公室主任曹康泰

本刊记者薛凯

4月，国务院向社会公布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），系统规划了未来十年我国建设法治政府的目标、任务和措施。这是指导各级政府当前和今后一个时期全面推进依法行政、建设法治政府的纲领性文件，也是我国民主与法制建设的一件大事。为了使各级干部和广大群众能够深刻领会这一文件的重大意义、精神实质和主要内容，本刊记者专访了国务院法制办公室主任曹康泰。

与新一届政府执政理念一脉相承

记者：《纲要》一经印发，立刻引起社会广泛关注。国务院为什么在这个时候发布这个文件，其背景和意义是什么？

曹康泰：国务院发布《纲要》，提出全面推进依法行政、建设法治政府，可谓正当其时。这里有认识深化的问题，推出时机的问题，也有现实需要的问题。一方面，我国经济进入一个新的快速增长期，如何为经济社会的全面、协调、可持续发展，创造良好的法制环境，提供有力的法制保障，成为摆在各级政府面前的一个严峻的任务。适应加入世贸组织后新形势的要求，我们的行政管理体制、管理理念、管理方式等还需要进一步完善。随着依法治国进程的加快，人民群众对依法行政的要求也越来越高。目前，行政机关在依法行政方面，还不适应经济和社会发展的需要，滞后于政府对改善自身功能、履行职责的愿望。适应新形势的要求，解决依法行政中存在的问题，由国务院发布一个《纲要》，对今后一段时期全面推进依法行政做出部署，是十分必要的。

《纲要》的发布，是国务院贯彻落实十届全国人大二次会议通过的宪法修正案的一项重要措施。同时，也充分表明国务院全面推进依法行政、建设法治政府的决心。认真学习、贯彻《纲要》，必将有力地推进我国依法行政进程。

记者：是不是可以这么说，现在重点提出依法行政的问题，与新一届政府的执政理念是一脉相承的呢？

曹康泰：可以这么说。新一届党中央非常重视依法治国特别是依宪治国。胡锦涛总书记上任后，第一次公开参加活动就是在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上。新一届中央政治局第一次集体学习，把宪法确定为学习内容。温家宝总理在第一次国务院全体会议上提出，将依法行政和科学民主决策、行政监督一道作为新一届政府的三项基本准则。

最近，就贯彻落实宪法问题，温家宝总理发表重要讲话指出：依法治国，最根本的是依宪治国；依法行政，最根本的是依宪行政。要以学习和贯彻实施宪法为契机，增强宪法意识，推进依法行政，建设法治政府。因此，要切实落实好《纲要》，必须把依法行政同新一届政府的执政理念贯穿起来理解，将其融会贯通到我们的各项工作中去。

明确建设法治政府七大目标

记者：我们特别注意到国务院在《纲要》中明确提出了建设法治政府的目标。法治政府有哪些基本要求？

曹康泰：依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。据此，《纲要》规定，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。具体说来包括七个方面的内容：

一是政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。

二是提出法律议案、地方性法规草案，制订行政法规、规章、规范性文件等要符合法定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

三是法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

四是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

五是高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

六是行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

七是行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

记者：我们怎么评判行政部门是否做到了依法行政呢？

曹康泰：《纲要》对依法行政提出了六条基本要求：

一是合法行政。也就是说，行政机关的一切作为都必须依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律、法规、规章规定做出的增加老百姓义务的任何决定，都属非法。

二是合理行政。行政机关实施行政管理，不仅应合法，还应公平、公正，平等待人，不偏私、不歧视。所采取的措施应当是必要、适当的，有多种方式可以实现行政目的的，应避免采用损害当事人权益的方式。

三是程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，都应当公开。要严格遵循法定程序，依法保障人民群众的知情权、参与权和救济权。

四是高效便民。行政机关实施行政管理，应当提高办事效率，按时、优质提供服务，方便群众。官僚作风、生冷硬推，也是不依法行政的表现。

五是诚实守信。政府应有诚信意识，不能出尔反尔。如果不是因为法定的理由，并经过法定的程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的决定。如果确实需要撤回或者变更的，同样要依照法定权限和程序进行，对群众因此受到的财产损失，则应依法予以补偿。

六是权责统一。也就是说，行政机关不仅要依法行使权力，还要承担有关责任，要做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

记者：1999年11月，国务院曾发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。国务院新发布的这个《纲要》与前面那个决定相比有什么新的特点？

曹康泰：《纲要》是对五年来我国依法行政实践经验的一个总结，也是对《决定》的进一步发展。《纲要》具有四个特点：

一是体现了纲领性与指导性的统一。《纲要》在着眼于我国依法行政的全局和长远考虑，对依法行政的指导思想、基本原则和目标提出总体要求的同时，又注重规范性和操作性。

二是体现了长期性与阶段性的统一。《纲要》在提出了今后十年全面推进依法行政、建设法治政府目标的同时，又针对当前的突出问题，提出了近期工作的具体任务，并规定了落实目标和任务的具体措施。《纲要》还要求各级政府和各部门制订具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，做到五年有规划、年度有安排。

三是体现了针对性与可行性的统一。遵循既要解决实际问题，解决实际问题的措施又要切实可行的思路，《纲要》针对当前依法行政中存在的突出问题，规定了诸多符合实际的具体措施。

四是体现规范和约束行政权力、保护人民合法权益与保障和督促行政机关严格行使权力、实施有效行政管理的统一。《纲要》既从行政机关实施行政管理的权限、程序、责任等方面提出了明确要求，又从体制、财政、执法手段等方面规定了相应的保障措施。

抓住关键环节全面推动落实

记者：做好当前的依法行政工作，要抓好哪些关键环节？

曹康泰：当前的依法行政工作，关键是抓好三个环节：一是加强政府立法，并着力提高政府立法质量。在完善经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视社会管理和公共服务方面的立法。二是加强行政执法。重点解决有法不依、执法不严、违法不究和多头执法、交叉执法等问题。三是加强执法监督。重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道对行政行为的监督，实行执法责任制和执法过错追究制。

记者：如何保障《纲要》得到全面正确实施？

曹康泰：为了实现用十年左右时间基本建成法治政府的目标，国办专门下发了有关《纲要》的实施意见。这个实施意见有一个显著特点，就是不仅目标、任务明确，而且每一项任务都明确了具体的主要负责部门，哪项任务由哪些单位负责，都写得清清楚楚，可以有效防止不必要的扯皮。

另一方面，《纲要》及实施意见确立了依法行政第一责任人制度，明确政府及其部门的行政首长是本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要求他们从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重要意义，把依法行政作为政府基础性工作、全局性工作切实抓紧抓好。◇

（编辑：王永前）
作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-12 07:08 标题: “不法行政” 十大怪现状

申  钧薛  凯

近些年来，我国各级政府在法治化进程中取得了公认的成就，也存在不少问题，特别是“不法行政”现象十分突出。对这一桩桩怪现状加以揭露和剖析，无疑将有利于加快我国全面推进依法行政、建设法治政府的进程。

一、“跑马圈地”，以法争权

“权力部门化，部门利益化，利益法制化”，是当前一些地方依法行政中的一个突出问题。一些部门立法，自己起草，自己执行，为部门的权力和利益“跑马圈地”，积极扩大自身的收费、处罚和许可权等。有熟悉内情的人士气愤地说，为了一己私利，个别部门甚至提供虚假信息，到了不讲真话、利令智昏的程度！

特别需要引起人们警惕的是，这些部门在此过程中，往往打着维护国家利益、强化行业管理的旗号，从中夹带“私货”，很具迷惑性。尽管立法法等法律为了确保立法质量，规定了公开征询和立法听证等制度，但在实践中落实得并不理想，行政机关的意见往往占据主导，公众声音很弱。部门利益的干扰，已成为一些地方立法质量不高、执法难以推进的重要原因之一。

二、视法为器，治民不治官

在一些干部的头脑中，还普遍存在把法律作为治民工具的思想，权大于法、长官意志、特权思想根深蒂固。一些领导干部曲解“依法治国”的含义，不谈依法治官只谈依法治民，不谈依法治权只谈依法治事，不谈依法治高层只谈依法治基层。执法者把自己看成法律的化身，忽略了自己也要接受法律的约束。现实中，之所以会出现税务所长暴力抗税、交警队长酒后开车、派出所长致人伤残等怪现象，根源之一就是“治民不治官”的思想在作祟。

由于对法律持工具主义的态度，现实中各种以权压法、以情乱法，“人治”取代“法治”的现象屡禁不止。上行下效，不少群众也因此逐渐失去对法律的信任，导致法律权威的进一步丧失。

三、部门打架，各自为政

据一些基层群众反映，目前，行政执法中多头执法、多层执法问题比较普遍。一方面，政出多门，各部门从不同层面做出规定，标准各异，客观上造成了行政执法者不作为、乱作为或难作为。例如，按规定，道路路政由交通部门管，道路交通违章和治安由公安机关管，但在一些地方这两个部门却冲突不断。近年来，在湖南、山东等地都发生过两个部门大打出手、阻断交通的事件，惊动中央。另一方面，法律、法规往往规定县级以上某某部门负责某方面执法，结果同一系统的各级执法部门纷纷下乡执法，加重了基层负担。

与部门利益膨胀遥相呼应的是地方保护主义的盛行。改革开放后，随着权力的下放，地方保护、各自为政演变成一大公害，消耗了大量的执法资源。例如，本来国家对建筑单位已经规定了严格的资质审批条件，但由于建筑业是一块“肥肉”，很多地方又各自立规，外地企业要进入本地市场，必须向本地的主管部门申请进省（市）施工许可证，准入门槛大大抬高。

四、法盲执法，执法违法

执法队伍素质低下，是导致当前一些地方乱收费、乱罚款、乱强制屡禁不止的一个重要原因。不少执法人员没受过系统的业务培训，加之平时疏于学习，致使执法违法现象屡有发生。东北某省对有关执法部门进行的测验显示，执法者应知应会法律知识的合格率只有30%。

有专家指出，一些事业单位的执法问题尤其严重。出台一部法律就新增一支执法队；执法队没有核定行政编制，就用事业编制或雇用临时人员；没经费就去罚款，造成执法腐败。据了解，南方某省仅执法队伍就有4000多支，成份构成十分复杂。该省警力的近一半都是地方编制的合同制民警，还有大量保安协助执法，一些联防队员根本没有执法权，却可随意检查公民证件，实施人身强制等。

五、借法牟利，执法产业化

专家告诫，在一些地方，公权部门正有向自利性组织演变的倾向，执法权已变成某些部门的牟利工具。群众气愤地说，现在“执法就是罚款，管理就是收费”。在少数地方和部门甚至形成了借执法之名行保护违法之实，以非法利益供养执法队伍，形成执法与违法相互依存的黑色“执法产业”。据报道，电影《手机》上映前，影片发行公司曾拿出200万元给“可以打击盗版的人”，希望他们摆平盗版商，推迟一周面市，结果如愿。

执法利益化与执法机关经费难保障密切相关。据了解，尽管各地财政基本实现收支两条线，但不少地方操作中仍实行按比例或超过基数返还的办法，规费、罚款收了多少给多少，执法收入与个人待遇息息相关。

六、恣意用法，暴力行政

在一些地方，执法成患，已经不仅仅是态度粗暴的问题，而演变为官民之间的暴力对抗。一些地方为“推动”工作，动辄动用警力，抓人捕人。有的地方私建“执法队”，私设“小黑房”，用来教训“不听话”的群众。有的地方还实行“恶人治村”、“恶霸执法”，把“村霸”、地痞搜罗进基层政权及执法队伍中来，专门对付当地百姓。

据调查，暴力行政有四大“高发区”，主要发生在农村税费收缴、征地和房屋拆迁、城市管理和城管执法以及阻止公民上访领域。专家认为，片面的政绩考核体制和不合理的行政“包干制”，是导致暴力行政的制度原因。有关领导和上级机关为了完成任务，对暴力行政往往也是“睁一只眼闭一只眼”。

暴力行政危害甚大。它使得干群关系持续紧张，成为衍生黑社会势力和诱发恐怖行为的温床，极大地影响了基层的稳定。有迹象表明，目前一些地区的党政干部受到暴力伤害的也不在少数。

七、约束乏力，监督虚位

一些行政人员在运用权力时，缺乏节制，恣意用法，已到了随心所欲的地步。有人甚至狂妄地叫嚣：“什么是法，我的话就是法。”如此无法无天，根本原因在于缺乏有力的监督。

目前，我国一些地方对行政机关的监督非常薄弱，基本上仍是“手心”监督“手背”，监督制度“虚置化”的问题比较严重。一些地方政府的运转和工作重心，主要围绕着领导人的意志进行，而对于约束权力的事情，领导没有积极性。这使得不少地方尽管有着庞大的监督机构、繁多的制度规定，却发挥不出应有的作用。一些内部监督出现“互相礼让”，形成所谓的“真管不行，不管也不行，抹平才行”的怪状。外部监督和专门监督难以形成网络，实施起来阻力重重，导致不少好制度在一些地方和部门变成了“花架子”。

八、与民争利，侵犯私产

当前，一些政府部门“争权于朝、争利于市”，以公权名义进行超额盘剥，随意侵犯公民的财产权。还有一些部门随意决策，武断执法，动辄实行全行业停业整顿，在打击了不法经营者的同时，也给合法经营者造成不小的经济损失。

与民争利有三大表现：一是维护垄断。据国家发改委的统计，一些行业借助垄断谋取超额利润，持续成为社会投诉热点。二是过度投资。一些地方为了短平快地出“政绩”，把宝贵的财政资源大量投入到竞争性行业中，使得政府本身成为利益一方，破坏了市场经济的基本规则。三是超额盘剥。除了“三乱”外，近年来最大盘剥来自风行一时的“卖地风”。据专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地形成的价格“剪刀差”有近5万亿元。

九、隐瞒信息，“神秘行政”

当前我国一些行政部门的透明度非常低，“神秘行政”的倾向比较严重。专家估计，目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中，但其中80%处于封闭或半封闭状态。一些行政文件仍被作为“内部规定”，有的还利用信息垄断进行寻租。一些地方在政绩上弄虚作假，对出现的问题“捂盖子”，对中央“报喜不报忧”。群众讥讽说，有些地方是“村骗乡，乡骗县，一级一级往上骗，一直骗到国务院”。

因信息不透明所产生的“私吞”法律现象也比较严重。“上有政策，下有对策”，中央政策到不了基层，已经成为某些地方政府部门的一大顽症。南方某省几年前曾做过一项调研，结果发现有70%左右的法律法规，特别是地方性法规和规章没有得到有效执行。

十、推责诿过，行政不作为

对有利益的领域，争权夺利，竞相管理，而对没有利益的领域，推责诿过，缺位失语，这是当前不少部门普遍存在的一个问题。一方面是胡乱作为，以捞取部门利益和个人好处，另一方面又是无所作为，对社会急需、百姓期盼但没有利益的事情，不闻不问，在其位不谋其政。

有不少行政人员，抱着不求有功但求无过、得过且过的思想混日子，尽管自身清白，却不为群众服务，不愿触及矛盾，不敢与坏人做斗争，在不知不觉中损害了群众的正当利益。行政诉讼法实施十多年来，不少地方的政府和部门因行政不作为被当地群众推上了法庭。

行政不作为虽然不如乱作为那样后果严重，危害却不可低估。一件县里完全可以处理的事情，却要中央领导亲自过问才去解决。这种“小事拖大、大事拖炸”的怪现象，在我们的社会中大量存在。◇

（编辑：王永前）
作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-12 07:09 标题: 依法行政不再路漫漫

王永前  王恒涛

《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）为我们指明了一条“十年打造法治政府”的光明之路。

无疑，这也是一条艰难之路：需要冲破旧体制的樊篱，摆脱“官本位”的束缚；需要牢固树立“立党为公、执政为民”新理念，自我约束手中的权力；还需要彻底扭转“越位”、“错位”和“缺位”，实现政府权力和责任的“归位”……这些问题说说容易，解决起来确有难度。

但这又是一条建设法治政府、迈向法治社会的必由之路，直接影响到我国依法治国方略的实施进程，也直接关乎我国全面建设小康社会的目标能否顺利实现。攻坚在前，时不我待！

一场自上而下的“自我革命”

这是一场由中国政府自觉推动的史无前例的“自我革命”。改革的推动力直接来自最高层。温家宝总理在今年“两会”上的铿锵誓言犹在耳畔：“治国者必先受治于法！只有依法行政，才能依法治国！”

众所周知，计划经济时代的政府行政权力可谓无处不在，无孔不入，被称作“全能政府”、“管制政府”和“权力政府”。然而现代政府的内在要求则是必须从权力的源头控制、约束行政权的乱用和滥用，使行政权与责任紧密挂钩，与利益彻底脱钩，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿，把政府真正打造成权为民所授的“有限政府”、“服务政府”和“责任政府”。

从1989年出台第一部“民告官”的行政诉讼法到1992年首次把“依法行政”写进政府工作报告；从“依法行政”相继写进宪法和十六大报告到《纲要》的应运而生，无一不是中央政府在强力推进。

强力推进所遭遇的艰难险阻可想而知。参与起草《纲要》的知名行政法学专家、国家行政学院教授应松年指出，我国的依法行政建设明显带有“追赶”和“政府推进”的特点，速度快，力度大，与旧体制和传统习惯必然产生剧烈冲突；立法超前与执法滞后同时存在，法律一时间难以对社会产生有效调整作用；政府权威和法治权威相互依存，法治权威的形成需要政府给予强有力的保障……

近年来，我国各级政府在推进依法行政方面取得的成绩有目共睹：一是把依法治官、治权作为依法行政的核心，把保护公民权利作为依法行政的重点。二是我们逐渐意识到，依法行政必须与经济、社会同步和协调发展，依法行政既是经济社会发展的促进力量，也是保障力量，二者相辅相成，不可偏废。三是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施。四是依法行政的推进需要公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动，必须深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。

如今，依法行政的观念已深入人心，渐成气候。面对自身权益可能受到的侵害，昔日“屈死不告官”的老百姓也敢于拿起法律武器向政府讨个“说法”。据统计，行政诉讼法实施十几年来，全国各级法院共受理了91万余件“民告官”案件，几乎涉及所有行政管理领域，公民胜诉率约为30%。这一方面表明我国公民的行政诉讼法律意识日渐增强，同时也警示我们，依法行政还要迈过一段艰难的路程。

依法行政难在哪儿

尽管中央政府踏上依法行政道路的决心坚定不移，尽管老百姓对高层打造法治政府的目标拍手称赞，但在现实中尤其是在基层，还存在着大量与依法行政相左甚至背道而驰的观念和做法，政府不作为、乱作为乃至胡作非为的问题依然十分突出。依法行政难在哪儿？有关专家为记者做了一番梳理。

一是依法行政的体制不顺畅，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接。许多政府官员对依法行政与经济、社会发展之间的关系不够清晰，甚至认为依法行政会妨碍经济发展。最高人民法院原行政庭副庭长杨克佃指出，对一些行政官员来说依法行政工作讲起来重要，但在具体实践中却“说一套做一套”。有些政府官员强调依法治国时，往往自觉不自觉地滑入“法律工具论”的泥沼，热衷于把法律法规作为工具和手段来强化社会管制，重心是治理百姓。

二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究制度不健全，导致决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损害。分管当地政法工作的河南邓州市副市长王智慧告诉记者，去年邓州几家执法部门曾召开会议，对向城区护城河倒垃圾的多家饭店下达了“关门搬迁”的通知，结果造成饭店效益受损，差点引起行政诉讼。本应该有更好的办法解决这一问题，但决策失误却使政府部门变主动为被动，教训很深。

三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明度和公众参与度不够。长期在基层工作的河北沽源县县长张聪对此感受颇深：这样的法律法规致使很多职能部门上行下效，只选择有利的作为，不利的则不作为，而许多基层政府官员也“投其所好”，只研究法律授权的行为，不研究法律限制的行为。

四是对行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法、行政执法以及行政司法等各个方面不同程度地被乱用和滥用，侵犯了人民群众的权益，损害了政府的形象。一些政府部门超越法律授权行使所谓的执法权，或者无限扩大法定的权限，出现了许多“越俎代庖”或者“衍生执法”行为。据国务院有关部门统计，2003年全国行政复议案件涉及的执法部门主要集中在市、县两级，占这类案件总数的70%以上，其中相当部分是基层机关越权执法造成的。

五是执法人员素质不高，程序意识、服务观念薄弱，缺乏基本的法律知识，导致“低级执法”现象十分突出。去年广东省高级法院受理各类行政一审案件近4000件，其中行政机关因为违反程序被起诉的案件超过1/3。全国政协常委、中国政法大学教授夏家骏指出，长期以来，相当一部分政府机关及其工作人员片面地认为政府就是专门行使权力、管理社会的，于是实践中不断出现随意乱用审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视公民权利的各种官僚主义，并为腐败的滋长提供了土壤。

须从根上寻求突破

当前群众反映强烈的一个突出问题是：一些基层政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而有些该管的事又没有管或没有管好，有些政府部门在决策上随意性很大，甚至出尔反尔，大大降低了政府的行政能力和公信力，同时也损害了公民个人和其他非政府组织的自主性和创新能力。

违法行政现象屡禁不止，与不完善的政绩考核办法密不可分。旧政绩观的一个重要特点是，“只对上级负责，不对百姓负责”，“重视领导意图，轻视法律尊严”。我们知道，考核指标的取向说到底是价值取向的不同。于是，一个尖锐的问题摆在了我们面前，政绩该由谁来评价？如果官员只对上级负责，不对广大老百姓负责，只由干部自身而不是广大群众来判断，没有可操作性的民主程序来监督、批评或者罢免违法行政的政府官员，那么依法行政必定走样，林林总总的法律法规也就会患上“软骨病”，甚至成为“聋子的耳朵──中看不中用”。

应该看到，各级政府解决纠纷的机制还很不完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。更令人痛心的是，在面对群众正当的维权行为时，一些政府官员不是本着“立党为公，执法为民”的理念，想方设法化解矛盾、解决问题，而是采取压、躲、拖的“战术”，甚至动辄扣以“刁民”、“钉子户”的大帽子进行打击报复，致使矛盾激化、问题复杂化、干群关系恶化。

记者在基层采访时，经常看到在一些地方的政府门前，围着成群的上访者，少则十几人，多则上百人。然而，令人费解的是，当地政府官员似乎对此已习以为常，既不见信访部门干部前来接访，也看不到当地领导出面解决。一打听才知道，五个工作日中至少有两天，政府大门是被上访群众堵住的。时间一长，政府大院的官员们也都麻木了，就连市委书记、市长上下班都不走正门，而是走一条专门开辟的“绿色通道”。

“政府不作为也是违法的！”夏家骏教授对这种对待群众疾苦麻木不仁的官僚作风予以强烈抨击。他认为长此以往，势必会造成上访产生“滚雪球效应”，一个问题没有解决好，另一个矛盾又接踵而至，无疑将给社会稳定造成巨大危害。

如何走好依法行政之路

十多年间，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法……一部部行政法律的出台，标明我国行政法律体系已初步形成。此外，行政收费法、行政强制法、行政程序法等法律也已列入本届全国人大常委会的立法规划。这表明，导致现阶段行政违法侵权行为大量存在的，缺法已不是主要矛盾，有法不依才是要害所在！仅仅有法而缺乏对行政法治建设的实质性统筹推进，政府自身就无法完成由全能到有限、由管制到服务、由权力到责任的本质转变。

打造法治政府的当务之急则是转变政府职能，改革行政管理体制，实现政府“归位”，从而使政府做到“不越位”、“不错位”、“不缺位”。要理顺政府与市场，政府与社会的关系，实现政企分开、政事分开，使各级政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能基本到位。

同时，有关执法者应带头转变观念。杨克佃认为，对各级政府官员而言，依法行政的关键问题在于彻底转变观念，真正树立起“立党为公、执政为民”的新理念，摆正自身的位置，把政府置于公民的监督之下，全心全意为人民服务。北京大学行政法学教授姜明安深刻指出，依法行政不仅仅要求政府依法管理，还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求。依法行政首先是依法治官、治权，依法规范政府和政府公职人员的行为。依法行政也不仅仅要求政府依据法律规定行政，还要求政府依据法的原理、原则如公开、公正、公平、诚信等行政。

树立法治观念，重在认真学习法律知识，努力提高依法行政的意识，真正做到依法决策、依法办事、依法行政。张聪指出，各级领导干部要带头依法行政，在研究做出重大行政决策前，首先要考虑是否符合法律要求，是否具备法律依据，是否与有关法律法规相抵触，应尽最大努力避免违法决策、违法行政问题的发生。

此外，对违法行政行为还应建立起有效的纠错机制，真正引入行政责任追究制度。要建立行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时撤职、引咎辞职、责令辞职的政治责任制度。还要加强上级机关对下级机关决策行为的刚性约束。对违反决策程序或决策内容违法，造成重大损失的，应当依法追究决策人的行政责任；构成犯罪的，则应依法追究刑事责任。

公开、透明是法治政府的一项重要标志。谈及此，在基层任职多年的湖北襄樊市襄阳区伙牌镇镇长刘畅打开了话匣子：各级政府尤其是基层政府应在政务公开上进一步加大力度。目前各地乡镇一级政务公开还处于探索阶段，并没有真正做到公开、透明。他建议，乡镇干部职务消费货币化、招商引资、财务收支等项目应予公开公示，对行政部门的执法行为也要进一步规范，部门职能、执法依据、办事程序、收费标准等都应予以公开，以加强群众监督。

依法行政要落到实处，监督必须由“软”变“硬”。人大监督、政协的民主监督、司法监督、复议监督、层级监督、专门监督、社会监督……应松年教授认为，建立对行政权的制约监督机制，并不是要剥夺、削弱和否定行政权的功能，而是基于“不受监督的权力必然导致腐败”的深刻认识。只有建立对行政权的严格的制约监督制度，才能保障行政权的依法行使。

即将于今年7月1日正式实施的行政许可法无疑是我国政府“自我革命”的强有力推进剂。各级政府正以此为契机加快政府职能转变，创新管理方式，推进依法行政的步伐。

我们坚信，依法行政的春天已然来临，十年打造法治政府的目标并不遥远！◇

（编辑：薛凯）
作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-12 07:11 标题: 推进依法行政风雨十五年

《半月谈》资料室

中国的行政法制建设起步于1989年出台的行政诉讼法。百姓可以起诉政府的违法行政行为，这部法被形象地称为“民告官”的法。

●1992年3月，“依法行政”第一次被写进政府工作报告。这意味着中央政府开始自觉将自己的行政活动纳入法治化的轨道。此后，国家赔偿法于1994年出台，第一次提出政府机关侵害公民合法权益需要赔偿。

●1996年，行政处罚法第一次以法律的形式对行政行为的设立与实施进行了规范。

●1997年，中共十五大报告明确提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”同时，十五大报告还第一次提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。

●1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。同年11月，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求，并进行了重点部署。

●2002年，中共十六大报告再次强调“推进依法行政”。2003年新一届政府产生后，十届全国人大常委会第四次全体会议于当年8月通过了行政许可法，“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。

以此为标志，包括国务院废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等在内，一系列法律法规正全方位完善着中国的行政法律体系。

今年“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中阐释了全面推进依法行政的要义，指出：“各级政府要做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。

●4月21日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出，经过十年努力，基本实现建设法治政府的目标。

●7月1日，行政许可法将正式实施。另外，行政强制法、行政收费法、行政程序法、行政诉讼法（修订）的立法工作也已被列入本届全国人大的立法规划。◇

（编辑：薛凯）
作者: 萍踪踏歌 时间: 2004-6-12 07:24 标题: 如何选择中国的发展模式？—用新发展观统筹解决我国经济社会发展中的重要矛盾

刘世锦（国务院发展研究中心产业经济研究部部长、办公厅主任）

党的十六大提出了到2020年全面建设小康社会的奋斗目标。这个目标的提出，本身就体现了“全面”的含义，不仅要在经济总量上翻两番，而且要实现社会的全面进步。当发展目标确定以后，必须回答选择何种发展道路或发展模式的问题。从国际经验看，并不是所有走上工业化道路的国家都能够成功地实现工业化和现代化，例如，前苏联和东欧国家，工业特别是重工业在经济中的比重相当高，有些技术在世界领先，但它们的工业化最终是不成功的，根本原因是在当时的计划经济体制下，经济结构受到严重扭曲，不可能持续发展下去。全世界实行市场经济体制的国家和地区至少有一百多个，但实现工业化和现代化的并不占多数。我们说市场化是工业化和城市化的重要条件，但市场化并不必然保证工业化和城市化的实现。在一些国家和地区，工业化和现代化进程受阻或出现重大波折，原因固然是多方面和复杂的，但很多主要是因为内部经济社会严重失衡，或者受到外部世界的过强冲击等。这些经验教训对我们仍然是有借鉴意义的。我们提出全面、协调、可持续的发展观，就是要在实现全面建设小康社会目标的过程，以及本世纪中期实现建设中等发达国家目标的过程中，解决好发展道路或发展模式问题。这样，我们就可以将现代化建设“两步走”的战略目标与新的发展观，有机地统一起来。下面从几个不同方面，对此作进一步的分析。

１解决城乡二元结构矛盾，是我国工业化和现代化进程的主线

对工业化水平，既要看到产值结构的变化，工业和服务业比重的提高，更重要的是看到就业结构的变化，即大多数农业人口进入非农产业，留在农业中的就业者，工作和生活方式也要有根本性的改变。实现工业化的基本标准，应是全体社会成员都能够分享工业化带来的成果。也就是说，对工业化的理解上，一定要贯彻“以人为本”的精神。如果存在着较大比重传统意义上的农民，无论工业和服务业发展到何种水平，都不能说工业化取得了成功。城乡二元结构是发展中国家所固有的，但我国改革开放前所实行的城乡隔离制度、农业积累支持工业特别是重工业的发展战略，使城乡二元结构的矛盾异常突出。1952~1978年期间，我国社会总产值中，农业所占份额由45.4%下降到20.4%，而同期农业劳动力占社会总劳动力的份额只由83.5%下降到73.8%，越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门，农村实际上被排除在国家工业化进程之外。在近三十年的时间内，我国农村居民的消费水平增长仅为57.5%，相当于同期非农村居民消费水平增长速度的一半。改革开放以来，随着市场经济的发展，城乡隔离体制受到很大冲击，城乡之间要素交流的范围和规模日趋扩大。经过20多年的时间，已有近２亿农村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问题。农业发展和农村人口向非农产业的转移，使农民的收入和生活状况有了很大改善，从1978年到2002年，农民人均纯收入实际增长4倍，年均递增7.2%。

另一方面，城乡居民收入差距在经历了一个缩小时期后又重新扩大。1978—1984年城乡居民的收入差距由2.37:l缩小到1.7l:l

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